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Adrián Acosta Silva | Universidad de Guadalajara

Las premisas sobre las que se asientan las notas siguientes son tres. La primera es que, como toda ley, la LGES es producto de un acuerdo político entre las diversas fuerzas parlamentarias. Segundo, que la lógica de la ley es distinta de la lógica de las políticas; ninguna ley es capaz de convertirse por sí misma en política pública. Por el contrario, las disposiciones normativas contenidas en la nueva legislación federal, requieren de su adecuada traducción en políticas y programas específicos. La tercera es que la dimensión instrumental de las políticas es clave para valorar la efectividad e impactos de la acción pública en educación superior. A partir de estas premisas, lo que se puede advertir es que la LGES puede tener implicaciones importantes en la re-distribución del poder sistémico, la gobernanza y el financiamiento de la educación superior mexicana. Esa es la tesis que anima las siguientes reflexiones.

1.La cuestión central para analizar esta redistribución es si la LGES implica la construcción de un nuevo régimen de políticas en la educación superior. Para ello, es importante distinguir si hay cambios, o no, en tres componentes centrales de los regímenes de políticas: las ideas, los arreglos institucionales y los actores interesados. Desde esta perspectiva, se puede afirmar que el proyecto de la LGES introduce como ideas centrales la gratuidad y obligatoriedad de la educación superior, la reformulación de arreglos institucionales que fortalecen una gobernanza “vertical” del sistema, y donde los actores centrales son hoy como ayer las autoridades federales, estatales y los directivos el sistema.

2. La LGES parte de un diagnóstico que identifica cinco problemas principales del SES: i) la desigualdad social en el acceso a la educación; ii) el crecimiento de ofertas públicas y privadas; iii) las brechas de desigualdad regional; iv) el déficit entre la tasa de egreso de EMS y la tasa de ingreso a la ES; y, v) el alto nivel de desempleo y subempleo profesional. En base a este diagnóstico, se propone un “enfoque de cobertura universal, obligatoriedad y gratuidad”, que, en términos de gobernanza y financiamiento, descansa en el diseño de cuatro tipo de instrumentos de política pública: a) Gobierno sistémico (creación del Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior, CONACES, y las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior, COEPES; b) Organizativos (formulación del Programa Nacional de Educación Superior, PNES, y de los Programas Estatales para la Educación Superior, PEES; c) Financieros (implementación de un “Fondo Especial Federal para la Educación Superior”, FEFES; y d) Operativos ( diseño y operación de un “Registro Nacional de Opciones para la Educación Superior”, RENOPES.

Estos instrumentos son todavía proyectos a realizar entre 2021 y 2022, derivados de los enunciados normativos de la LGES. Su diseño y factibilidad son un desafío no menor en términos técnicos, pues suponen previsiones presupuestales, acuerdos colegiados, procesos efectivos de implementación, y evaluación constante de sus resultados.

3.En términos normativos, la LGES no contempla ningún tipo de incentivos para inducir cambios en los comportamientos institucionales de las universidades. En su lugar, se propone la estructuración de un gobierno sistémico basado en dos órganos de carácter consultivo y deliberativo: el CONACES y las COEPES. Estos son los dos dispositivos centrales para la coordinación, planeación y evaluación del sistema, contenidos en el título 5 de la Ley, que son claves para comprender el esquema de gobernanza sistémica de la ES.

La configuración de esos espacios es clave para entender su lógica institucional. Es clara la sobrerepresentación de las autoridades federales y locales en esos órganos de coordinación, y la subrepresentación de los intereses de las universidades públicas, los académicos y los estudiantes. Del total de los puestos de representación en el CONACES, a las autoridades les corresponde el 50%, (35 de 70) mientras que a nivel estatal esa representación será de por lo menos de un tercio de los puestos en las COEPES. Además, la participación de académicos y estudiantes en CONACES será simbólica (6 en total), y a nivel de las COEPES ni siquiera se contempla esa posibilidad. La factibilidad de que esos órganos colegiados funcionen como espacios regulares de deliberación y de decisiones de políticas será limitada, y, muy probablemente, pueden convertirse en espacios de legitimación burocrática de decisiones tomadas por las autoridades del sistema.

4.De estos órganos se espera la elaboración de dos instrumentos de organización de la política: el PNES y los Programas estatales correspondientes (PEES). Ambos instrumentos deben elaborarse respetando 27 criterios indicados en el art.10 del título primero de la LGES, que incluyen temas tan diversos como la “mejora continua para la excelencia”, “inclusión social”, “vinculación”, “fomento a la honestidad”, “deporte y educación física”, “planeación participativa”, “actividades de diagnóstico y evaluación”, “impulso a la excelencia”, “impulso al personal académico y administrativo”, “perspectiva de género”, o “mejora de las tareas administrativas”. Conciliar e incorporar criterios tan distintos será un problema intelectual y técnico no menor para la hechura e implementación de las políticas.

5.Hay otro instrumento de políticas contemplado en la Ley que tiene que ver con la gobernanza operativa: el Registro Nacional de Opciones de Educación Superior (art. 38), cuyo propósito es ofrecer información sobre los lugares disponibles en las IES para absorber la demanda de estudios superiores de los egresados del nivel medio superior. No se especifica si este Registro incluye a las IES públicas y privadas de los tres subsistemas, una ambigüedad importante. El problema es cómo conciliar las preferencias de los jóvenes con los perfiles de los lugares e instituciones disponibles y como se hará efectiva la “libertad de elección” que se contempla en las preferencias estudiantiles. Pero el RENOPES parece un buen instrumento para coordinar adecuadamente las preferencias, las expectativas y las oportunidades de acceso a la educación superior en las diversas regiones y entidades del país. Comparar la experiencias internacionales y nacionales e institucionales al respecto sería de utilidad para un diseño técnico consistente y factible en el contexto nacional y en los estatales y regionales.

6.En términos del financiamiento, la apuesta central de la LGES es el aseguramiento de presupuestos multianuales que permitan destinar por lo menos el 1% del PIB a la ES en 2024, mediante la creación de un “Fondo federal especial a la ES” (FEFES) a partir del 2022. Adicional a ese Fondo se contemplan dos fuentes de financiamiento tradicionales (ordinaria y extraordinarias), en la que la primera se destina al gasto operativo y de nómina, y la segunda será a solicitud de las universidades, y “sujetas a la disponibilidad presupuestal” (art.67). En un horizonte económico complicado no sólo para lo que resta del sexenio sino para toda la década, ese enunciado parece que será frecuentemente utilizado como justificación para políticas de austeridad permanentes en la educación superior.

7.Bajo las ideas de la obligatoriedad y la gratuidad, la LGES apunta hacia una menor autonomía de las universidades e instituciones públicas, a un esquema de gobernanza vertical (arriba-abajo), cuyos actores protagónicos serán las autoridades educativas federales, estatales y los directivos de las IES. El modelo de políticas de evaluación de la calidad con un financiamiento públicos diferencial, condicionado y competitivo, basado en el uso intensivo de incentivos al desempeño institucional que experimentamos durante tres décadas (1989-2018) intenta ser sustituido por un modelo de políticas de intervenciones gubernamentales directas (un neo-intervencionismo estatal) caracterizado por una disminución de la autonomía universitaria y una centralización del financiamiento gubernamental a través de las autoridades del sector y de nuevos órganos e instrumentos de coordinación sistémica.

8. ¿La LGES apunta entonces hacia un nuevo régimen de políticas? Para decirlo en breve, se cambian las ideas centrales pero permanecen los arreglos institucionales y los actores interesados. Las ideas de obligatoriedad y gratuidad sustituyen a las de evaluación y calidad que dieron origen al antiguo régimen. Pero la centralidad de las autoridades federales, estatales y de los directivos en la conducción del SES es un claro rasgo de continuidad con el viejo régimen de políticas, lo que subraya el carácter más gobiernista que público de las políticas de educación superior. Los nuevos órganos de gobernanza (CONACES y COEPES) se parecen mucho a los que fueron contemplados en la vieja LCES de 1978 (CONPES y COEPES). Si el viejo régimen descansó en políticas de incentivos y recompensas al desempeño, el nuevo régimen promete mejorar el desempeño a través de instrumentos como el PNES, los PEES, el RENOPES, o el FEFES, a través de intervenciones directas no basadas en incentivos.

9. Una de las virtudes de la LGES es que goza del consenso de todas las fuerzas políticas representadas en la Cámara de los Diputados y, probablemente, se confirmará en el Senado de la República. Esa es un buena noticia en este tiempo de polarizaciones y enfrentamientos ásperos entre el oficialismo y sus oposiciones. Sin embargo, el principal problema de la aplicación efectiva de los instrumentos contemplados en la LGES tiene que ver con la temporalidad y el contexto. La mayor parte de esos instrumentos están pensados para entrar en operación entre 2021 y 2022, en un contexto económico muy complicado. El horizonte temporal, político y de las políticas que pueden derivarse de los enunciados normativos es poco favorable y realista para la educación superior. El riesgo de que la Ley sea una colección de buenos deseos y nobles intenciones, al igual que ocurrió a la LCES de 1978, es una posibilidad significativa y preocupante.

10. La reforma de una ley nunca será suficiente para reformar las prácticas políticas y de políticas en educación superior. La articulación entre gobernanza, desempeño y financiamiento es un problema de relaciones de poder, no de intencionalidades. La LGES contiene una redistribución del poder sistémico que favorece fuerzas centralizadoras. El desafío mayor es equilibrar esas fuerzas con fuerzas descentralizadoras a nivel de los diferentes estados y subsistemas de educación superior. En especial, en el caso de las universidades públicas autónomas, el desafío es mayor: conservar el mayor grado de autonomía decisional en condiciones que inducen comportamientos heterónomos, un fenómeno observado a lo largo de las últimas tres décadas. En esa tensión entre autonomía y heteronomía radica en buena medida la legitimidad y eficacia de la nueva legislación federal en la educación superior.